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政策落实跟踪审计如何开展?

日期: 2017-07-10 来源:
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策落实跟踪审计是党中央、国务院赋予审计机关的一项新职,是国家治理现代化进程中国家审计的新使命,是更高层次的审计监督类型。我国从20148月开始实施稳增长等国家重大政策落实跟踪审计至今已近三年。本文根据审计署201614季度政策落实跟踪审计结果公告,对正确认识和更好地做好此项工作谈一些体会。


政策落实跟踪审计的特点


发挥作用更加直接。政策落实跟踪审计更加注重对宏观政策的督促落实,是为国家重大决策部署保驾护航的重要工具,是将审计逐步纳入以国家治理为核心的政治制度体系的重要表征。要求审计在促进政策落实、制约和监督权力运行、完善法律制度、推进国家治理体系和治理能力现代化方面承担更多责任,在更直接地推动国家良治方面发挥重要作用。


审计范围更加广泛。政策落实跟踪审计既关注政策的具体部署和配套措施,也关注执行情况和效果。审计范围不仅涉及具体措施办法,还涉及具体项目和资金。审计对象不仅包括中央各有关部门,还包括各级地方政府以及相关企事业单位。既要打通政策措施贯彻落实的“最先一公里”和“最后一公里”,也要消除“中梗阻”,确保政令畅通。


审计内容更加丰富。政策落实跟踪审计要求重点围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等各项重要任务,检查各行各业各领域各项重大政策措施的制定执行情况,包括财税政策、产业政策、民生政策、金融政策等。要求关注政策的科学合理性,关注影响改革、发展、安全等方面的深层次问题,关注权力运行和公共绩效。随着政治、经济、地域、社会环境的不断变化,审计关注的重点也应做相应调整。


更加强调时效性。政策落实跟踪审计要求紧扣宏观形势,及时发现和解决问题。只有突出时效性,提出的问题才更具有针对性和参考性。发挥审计效果的作用,必须确保政策落实到位、项目有序开展。在这个过程中,如何克服人员少、任务重的矛盾,如何打破部门地域限制,对审计的组织管理提出了新的挑战。


政策落实跟踪审计的开展情况


紧贴服务发展大局,突出稳增长目标。重点关注化解过剩产能、房地产去库存、政府性债务风险管控情况;基础设施、民生工程、环境保护、扶贫攻坚等重大项目推进、资金统筹和任务完成情况;简政放权、涉企收费等“放管服”改革情况。2016年以来,累计化解产能近1700万吨,促进9万多套保障性住房及时分配使用、1500多个扶贫项目加快实施,收回结转结余资金350多亿元,取消和下放审批事项等270多项,减少清退违规收费近16亿元。  


因地制宜,具有针对性。如山西、内蒙古等地重点关注了钢铁、煤炭和电解铝企业去产能情况;广东省关注了房地产市场运行和稳定外贸增长等情况;辽宁省结合东北老工业基地特点,关注了棚户区改造、铁路建设、能源建设等重大投资项目落地情况。一些审计部门将职责权限与中央重大指示部署,以及与群众利益密切相关的问题相结合,关注发展规划、相关措施和重要项目。


先监后督,揭示问题与促进整改并重。每期审计结果公告都包括三部分内容,即主要经验和方法、以前审计查出问题的整改情况、本次审计查出的主要问题。将发现问题、揭示问题与推动整改、促进规范相结合。2016年共出具整改建议函150份,督促出台配套政策措施800多项,有效发挥了审计作用。


资源整合,实施“1+N”和上下联动的审计方式。2016年财政、金融、企业以及矿产资源、经济责任等各项审计中,都聚焦了重大决策部署的贯彻落实情况,并按季度报告和公告相关审计结果。对一些重点事项和内容,还初步探索了审计署和省、市、县四级审计机关的上下联动审计。


政策落实跟踪审计存在的问题


从审计内容看,牵动全局的“牛鼻子”还需进一步研究抓住。我国经济发展进入新常态,经济转型的核心是创新驱动下的发展方式转变和结构转型升级。审计署于2016年年初印发指导意见,提出政策落实跟踪审计应重点关注创业创新、扩大有效投资、促进转型升级、推进新型城镇化、精准扶贫、电子商务、节能环保等领域情况。但从审计结果公告看,上述领域内容还需增多,有些还没有抓住制约发展的主要症结。


从审计结果看,问题背后的体制机制等深层次矛盾还需深入挖掘和揭露。决策部署得不到贯彻落实,表面上是财政资金未统筹使用、项目推进缓慢、简政放权不彻底、中小企业融资难与融资贵等问题,背后的深层次原因却是体制性障碍、制度性缺陷,如政府职责边界不清、权力部门化、政策传导机制不科学等。将不合时宜、制约发展的体制机制问题揭示出来并公开,倒逼改革,应成为政策落实跟踪审计的一个主要目标。


从技术层面看,科学的评价体系还未建立。政策落实跟踪审计没有现成的法律法规作为评价依据。目前审计中,仍存在简单机械地照搬规定条文“一刀切”现象,制约了改革创新的积极主动性。一个完整的评价体系,包括评价依据、评价指标、评价方法、评价标准等,需要不断总结、研究和规范。


做好政策落实跟踪审计的措施


将地区部门特点与中央决策部署相结合,进一步突出审计重点。深入分析地区部门实际情况,掌握产业结构、发展特色及其对国家整体经济发展的影响,紧扣重大决策部署,突出重点事项,揭示重要问题。一是围绕部门职责和地方发展特点,梳理责任清单。将“十三五”发展规划、政府工作报告、年度工作计划等作为切入点,围绕相关法律法规、中央明确指示要求、中编办“三定”方案,梳理并动态更新责任清单。二是突出经济社会发展重心和改革方向,确定审计重点。围绕发展、改革、安全、绩效等内容,检查重要政策落实、重要项目实施、重要权力运用。如对中央某部门的审计中,将资源开发利用、生态环境保护、科学考察发展等方面情况作为审计重点,检查是否符合中央战略定位,是否存在风险隐患,是否体现科学发展要求,是否落实中央规定。再如针对某省“资源大省”“中部大省”“人口大省”“农业大省”的特点,审计重点关注结构优化转型升级、区域重大发展战略落实、民生环保等情况。


增强大局意识,客观公正进行审计评价。以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领,全面分析事项背景及其与经济社会的内在联系,真实客观反映优劣。一是充分熟悉情况。除简单了解是什么、为什么、怎么样外,还要放在时间、历史和社会背景的坐标上进行深入剖析考量。二是广泛座谈。座谈至少分三个层次:第一,初步了解,感性认识;第二,结合问题有针对性地了解,进一步判断和强化认识;第三,在形成已有判断和结论后,进一步听取意见。座谈对象不仅包括政策制定者、参与者,还应包括相关利益关系人。三是主动融入发展大局。将是否符合中央决定精神和重大改革方向,是否有利于科学发展、防范风险、改善民生,是否有利于整合资源、提高绩效,是否有利于生态建设、环境保护作为判断标准。如对某部门所属协会会费收缴情况的审计,做出协会代行公共管理职责,将会费缴纳作为前置条件,增加企业负担的评价;对某项金融创新业务监管的审计,提出防范业务风险应解决法律定位不准确、顶层设计不科学、牌照管理措施不相衔接的意见。


进一步探索运用现代化审计方法,深挖问题根源。运用现代化审计手段,统筹推进,提高审计署和省、市、县四级审计机关整体作战能力。一是做好项目计划安排,强化上下联动。确定阶段性审计重点,按照“统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告、统一审计公告”的原则组织审计,合理调配力量,加强指导培训,做好总结、协调和指挥。二是坚持以审计目标和重点为统领,推进成果共用。进一步加强与其他各类审计的衔接配合,将政策落实跟踪审计相关要求贯穿各类审计,发挥整体合力,提高效率。三是利用大数据分析,挖掘审计深度。将现场审计与非现场审计相结合,由面到点,把握总体、锁定重点;由点到面,对个案查深查透、对同类问题综合分析。如“京津冀一体化”“长江经济带”“中国制造2025”“互联网+”等国家战略的实施,不仅落在国家层面,还落到各个部门、各级地方政府、各项具体措施和项目上。四级审计机关要统一行动,上下联动、横向贯通,将疑点、重点一追到底,确保审计成效。(刘艳)

 

编辑:陈韵洁

来源:《中国审计》杂志


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